Luận văn Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương – từ thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ./. ./. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ VĂN VƯƠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ

THỰC TIỄN HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ./. ./. HỌC VIỆN H�

�NH CHÍNH QUỐC GIA LÊ VĂN VƯƠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN VĂN HÙNG LỜI CAM ĐOAN Đề tài “Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương – từ thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị” là luận văn tốt nghiệp thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả tại trường Học viện Hành chính Quốc gia. Tác giả cam đoan đây là công trình của riêng tác giả. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong các công trình nghiên cứu khác. Tác giả Lê Văn Vương LỜI CẢM ƠN Tác giả xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành đến quý thầy, cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã tạo điều kiện tốt nhất cho tác giả trong thời gian học tập và nghiên cứu tại trường. Tác giả xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS. Phan Văn Hùng đã quan tâm, giúp đỡ tận tình, hướng dẫn và tạo điều kiện giúp tôi hoàn thành luận văn. Đồng thời, tác giả cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến HĐND, UBND huyện Vĩnh Linh, Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật huyện, Phòng Tư pháp cùng các cơ quan, ban ngành trên địa bàn huyện; và bạn bè, đồng nghiệp đã quan tâm, tạo điều kiện cho tác giả trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn. Xin chân thành cảm ơn./. Tác giả Lê Văn Vương MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 1. Lý do chọn đề tài.1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn8 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn. 8 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn.9 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn.9 7. Kết cấu của luận văn. 9 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN 11 1.1. Pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. 11 1.1.1. Khái niệm pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương 11 1.1.2. Nội dung của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. 12 1.2. Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương14 1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương. 14 1.2.2. Các hình thức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương 17 1.2.3. Nội dung thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương.20 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương.25 1.3.1. Mức độ hoàn thiện của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương.26 1.3.2. Ý thức pháp luật và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. 27 1.3.3. Năng lực tổ chức thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương của các chủ thể có thẩm quyền 28 1.4. Kinh nghiệm của một số địa phương về thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương và bài học rút ra cho huyện Vĩnh Linh 29 1.4.1. Huyện Hướng Hóa, tỉnh Quảng Trị 29 1.4.2. Huyện Tuần Giáo, tỉnh Điện Biên 30 1.4.3. Bài học cho huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị. 31 Tiểu kết chương 1 33 Chương 2 THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ 34 2.1. Tổng quan về huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị. 34 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội 34 2.1.2. Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện Vĩnh Linh 37 2.2. Tình hình thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh39 2.2.1. Hoạt động ban hành văn bản hướng dẫn, chỉ đạo, phổ biến giáo dục pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh 39 2.2.2. Tổ chức bộ máy, nhân lực, vật lực phục vụ thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương 42 2.2.3. Áp dụng thực tế pháp luật tổ chức chính quyền địa phương44 2.2.4. Kiểm tra, giám sát thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương 52 2.2.5. Tổng kết, đánh giá thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương 54 2.3. Đánh giá chung về thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh. 56 2.3.1. Kết quả đạt được.56 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân.58 Tiểu kết chương 2 61 Chương 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI HUYỆN VĨNH LINH, TỈNH QUẢNG TRỊ. 62 3.1. Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị62 3.1.1. Những vấn đề đặt ra trong quá trình triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. 62 3.1.2. Quan điểm 65 3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị.67 3.2.1. Tăng cường công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương 67 3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh. 69 3.2.3. Nâng cao chất lượng giám sát thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương.79 3.2.4. Nâng cao ý thức thực hiện pháp luật tổ chức chính quyền địa phương của đội ngũ cán bộ, công chức 82 Tiểu kết chương 3 84 KẾT LUẬN 86 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHÁO. 88 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CQĐP : Chính quyền địa phương HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Báo cáo viên giới thiệu những nội dung cơ bản trong 40 Hình 2.2: Tài liệu tuyên truyền về Luật tổ chức chính quyền địa phương tại huyện Vĩnh Linh 42 Hình 2.3: HĐND huyện Vĩnh Linh tổ chức kỳ họp thứ 16, 44 Hình 2.4: UBND huyện Vĩnh Linh tổ chức phiên họp thường kỳ 48 Hình 2.5: UBND tổ chức ra mắt Cổng thông tin điện huyện Vĩnh Linh 49 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Cơ cấu thành phần đại biểu HĐND huyện Vĩnh Linh 38 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Luật Tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015 ra đời là một minh chứng rõ nét cho những thay đổi trong nhận thức về vị trí, vai trò của CQĐP. Luật này đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về CQĐP; đồng thời kế thừa những nội dung hợp lý và sửa đổi, bổ sung các bất cập, vướng mắc trong 12 năm thực hiện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (gọi là Luật 2003). Qua gần 05 năm triển khai thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã giúp hoạt động của các cấp CQĐP dần đi vào ổn định; theo đó, cơ cấu tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được hướng dẫn cụ thể, có sự phân định về cơ cấu tổ chức của chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo cơ bản phù hợp thực tế quản lý theo từng địa bàn đơn vị hành chính. Việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP cấp huyện cũng được quy định cụ thể, hướng tới tính quyền lực của HĐND cấp huyện trong việc thực hiện chức năng quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phương và giám sát của cơ quan dân cử; đồng thời, phân định rõ trách nhiệm của cá nhân Chủ tịch UBND và tập thể UBND; của đại biểu HĐND với HĐND, trong đó đề cao vai trò trách nhiệm của Chủ tịch UBND, đại biểu HĐND cấp huyện. Tuy nhiên, qua quá trình triển khai thực hiện Luật Tổ chức CQĐP 2015, cũng như tại huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị đã phát sinh nhiều khó khăn, vướng mắc. Cụ thể như: HĐND hoạt động vẫn còn mang tính hình thức, kém hiệu quả do trong thực tiễn nghị quyết của HĐND vẫn thiếu tính độc lập, thường được thông qua dựa trên nghị quyết của Đảng bộ cùng cấp. Vẫn còn những quy định thiếu tính lôgic như Chủ tịch HĐND, chức vụ quan trọng hơn Phó Chủ tịch HĐND thì có thể đại biểu kiêm nhiệm, còn Phó Chủ tịch thì đại biểu chuyên trách. Chưa có văn bản riêng quy định về hoạt động giám sát của HĐND, nhất là thiếu các chế tài để xử lý đối với các cá nhân, tổ chức không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị của các đoàn giám sát của HĐND, dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát không cao. Chưa có hướng dẫn cụ thể đối với việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra. Nhận thức của các cấp ủy đảng ở một số đơn vị chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động của HĐND, do đó dẫn đến bố trí cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu của công việc. Đại biểu HĐND hầu hết đều hoạt động kiêm nhiệm, nên không đầu tư thời gian thỏa đáng cho công tác dân cử, dẫn đến hoạt động không đồng đều. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP vẫn còn mang tính chất đại trà, chưa đặc thù theo từng địa phương, gây khó khăn cho công tác quản lý; việc phân công, phân nhiệm và trách nhiệm trong quản lý điều hành chưa rõ ràng, minh bạch giữa các thành viên của UBND, quy chế hoạt động trên các lĩnh vực chưa được hoàn thiện, dẫn đến một số hoạt động còn mang tính tùy nghi; hoạt động chỉ đạo, điều hành nhiều lúc còn lúng túng, còn chậm, quản lý, tổ chức thực thi pháp luật vẫn còn để cho tình trạng vi phạm pháp luật, đặc biệt là vấn nạn tham nhũng, lãng phí vẫn chưa được đẩy lùi trong bộ máy Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính tại huyện Vĩnh Linh nói riêng. Trước yêu cầu của lý luận và thực tiễn về việc nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện pháp luật tổ chức CQĐP 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương 2019 nói chung, cấp huyện nói riêng, học viên đã lựa chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương – từ thực tiễn huyện Vĩnh Linh, tỉnh Quảng Trị” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật hiến pháp và luật hành chính 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong những năm gần đây, vấn đề thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP đã và đang được quan tâm nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau thông qua các đề tài khoa học cấp Nhà nước, cấp bộ, sách chuyên khảo, bài viết trên các tạp chí nghiên cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học của các nhà nghiên cứu, nhà quản lý. Đề tài khoa học cấp Bộ (2009), “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X”, Chủ nhiệm: tác giả Lê Thị Vân Hạnh, đã nêu và phân tích khá rõ nét những vấn đề lịch sử, lý luận và thực tiễn sự phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương; những vấn đề lý luận đặt ra từ Nghị quyết Trung ương 5 khóa X liên quan đến tổ chức bộ máy CQĐP; nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức CQĐP và kinh nghiệm tổ chức CQĐP trên thế giới.[15] Cuốn sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Như Phát (Đồng chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002. Công trình này đã thể hiện những nội dung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay; kinh nghiệm lịch sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở nước ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Cuốn sách này là công trình nghiên cứu của của tập thể các nhà khoa học đầu ngành trong Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, thể hiện sự nghiên cứu sâu sắc về CQĐP, đã đề cập đến việc xây dựng mô hình CQĐP, nhưng mới chỉ dừng lại ở những định hướng cơ bản.[26] Sách tham khảo Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế của tác giả Nguyễn Ký, Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà (Đồng chủ biên), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2006; đã khẳng định tổ chức CQĐP được thiết lập trên cơ sở tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ: Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ là việc chia lãnh thổ quốc gia ra các đơn vị để tiện việc quản lý và tổ chức thực hiện các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân dân, giải quyết các yêu cầu của cộng đồng dân cư trong các đơn vị đó. [17] Cuốn sách Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân do PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006. Đây là công trình nghiên cứu có giá trị khoa học cao, đã được biên soạn bởi các nhà khoa học có uy tín lớn như PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thư. Công trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực trạng và đưa ra giải pháp đổi mới tổ chức CQĐP gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền; đặc biệt trong đó đã đưa ra phương hướng xây dựng CQĐP. [26] Trong cuốn Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp, tác giả Nguyễn Kim Thoa, Nxb Tư pháp, 2005; tác giả tập trung giới thiệu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Cuốn sách cũng tập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND huyện trong việc giải quyết theo Luật đất đai, Luật Giáo dục, Luật xây dựng, Luật khiếu nại tố cáo…Qua đó giúp người đọc nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của HĐND và UBND trong bộ máy chính quyền địa phương các cấp. [25] Tạp chí Lý luận chính trị số 4 năm 2012, có các bài nghiên cứu liên quan tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nước ta hiện nay, Một số ý kiến sửa đổi, bổ sung Chương IX "HĐND và UBND" trong Hiến pháp nước ta, PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh đã đặt vấn đề có nên bỏ HĐND không và nếu không bỏ thì sẽ tổ chức HĐND ở những cấp nào. Theo tác giả, nên tiếp tục tổ chức HĐND ở quận, huyện và xã, chỉ bỏ HĐND phường. Như vậy, đối với các thành phố có cả đô thị và nông thôn thì mô hình chính quyền gồm HĐND và UBND thành phố: khu vực đô thị có HĐND và UBND quận, UBND phường; khu vực nông thôn có HĐND ở cả huyện và xã. Đồng thời, nên đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với vai trò, chức năng của Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đặc biệt, trong bài viết này, tác giả còn bàn về mô hình CQĐP trong mối quan hệ với chính quyền nông thôn, hải đảo. Cụ thể là tính đặc thù của CQĐP, nông thôn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của UBND.[18] Nguyễn Đăng Dung (2016), Về Luật Tổ chức Chính quyền địa phương, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, Tập 32, Số 3 (2016). Bài viết đã khẳng định Luật tổ chức chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp mới mở ra khả năng phân định thẩm quyền trung ương và địa phương, giữa địa phương với địa phương, để tăng cường tính chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền, nhưng vẫn chưa thể hiện tinh thần của chế độ tự quản địa phương. Một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền, cũng là hướng tiên tiến của chế độ quản lý nhà nước đối với các địa phương.[12] Đặng Minh Tuấn, Hoàng Thị Ái Quỳnh (2018), Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương tại Việt Nam: Tiếp cận dưới góc độ phân quyền, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Luật học, Tập 34, Số 2 (2018). Bài viết đã phân tích lí thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương dựa trên cách tiếp cận nguyên tắc phân quyền, bài viết chỉ ra những bất cập của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương ở Việt Nam do chịu ảnh hưởng của nguyên tắc tập quyền. Bài viết cho rằng Việt Nam muốn kiểm soát tốt quyền lực nhà nước ở địa phương, thì không thể không thúc đẩy phân cấp, phân quyền. Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền cũng tạo ra những khó khăn, thách thức đối với việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Do đó, cùng với việc phân cấp, phân quyền, thì cần phải xây dựng các giải pháp bảo đảm vận hành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương [30] Luận án Tiến sĩ (2017), Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay, của tác giả Nguyễn Thị Hạnh, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Những kết quả nghiên cứu của Luận án đã góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy CQĐP trong bối cảnh hiện nay; góp phần hoàn thiện các đạo luật đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 nói chung và về CQĐP nói riêng. Cũng như việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, nhằm tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương; đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung ương – CQĐP; xác định rõ trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước nói chung; bảo đảm bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do dân và vì dân”.[14] Trịnh Tuấn Thành (2005), Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp huyện trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước hiện nay: quan niệm, vai trò, đặc điểm tổ chức và hoạt động của UBND cấp huyện. Đánh giá thực trạng, cơ cấu tổ chức và nội dung hoạt động của UBND cấp .